2025. Sviluppi della regolamentazione regionale e iniziali inasprimenti nazionali sugli affitti brevi

In Italia il business degli affitti brevi continua ad essere agevolato da una visione dominante favorevole al turismo a bassa soglia. Si conferma remota la possibilità di una legge nazionale di regolamentazione, che dia autonomia ai Comuni più colpiti da overtourism, e cioè da numeri esorbitanti di appartamenti locati ai turisti, favorendo il ripristino degli equilibri del mercato abitativo e della vivibilità.

Tuttavia nel 2025 ha iniziato a delinearsi un’evoluzione positiva, con alcuni importanti condizionamenti posti allo sviluppo incontrollato del fenomeno.

Nel dicembre 2025 in Emilia-Romagna è stata varata la legge regionale sugli affitti brevi e nello stesso mese la Corte costituzionale aveva confermato (con sentenza emanata a fronte di un ricorso governativo che ne contestava alcuni profili di legittimità) la validità di quella sul turismo varata dalla Regione Toscana a fine 2024. Intanto, già a novembre, il Consiglio di Stato aveva a sua volta confermato l’obbligo del riconoscimento “de visu” degli ospiti da parte dei gestori delle attività extralberghiere. In base a ciò dovrebbe sempre più affermarsi su uno stile di esercizio di questa attività più rispettoso delle esigenze di sicurezza della collettività, a partire dalla sicurezza dei condomini, in cui il via vai incontrollato degli ospiti dovrebbe essere ridimensionato grazie all’obbligo di un maggior controllo dell’identità degli ospiti.

Un insieme di evoluzioni positive che hanno avviato un percorso che ci auguriamo sempre più punteggiato di buone pratiche regionali e locali, a partire dal Regolamento romano sugli affitti brevi atteso entro l’estate di quest’anno, su cui l’Amministrazione capitolina sta lavorando tramite il Tavolo inter-assessorile istituito con la memoria di Giunta n. 45 del 10 giugno 2025.

Alla luce di ciò, l’excursus che segue procederà ricapitolando queste innovazioni e pronunciamenti in ordine cronologico inverso, illustrando anche le novità introdotte dal Governo nella manovra finanziaria per il 2026, che hanno previsto limitate modifiche sul versante fiscale e previdenziale. Ben lontane da ogni approccio regolatorio, sono innovazioni modeste che comunque segnalano (soprattutto alla luce del dibattito interno alla maggioranza di Governo che le ha precedute) un’iniziale presa di coscienza dell’impatto negativo del fenomeno sul mercato immobiliare.

30 dicembre 2025. La Legge di bilancio (n. 199/2025) modifica il regime fiscale e introduce novità in campo previdenziale per i pluriproprietari

Il 2025 si è concluso con alcune modifiche adottate dal Governo nella Legge di bilancio per il 2026 relative a un modesto cambiamento del regime di tassazione preesistente sugli affitti brevi e all’introduzione dell’obbligo contributivo per soli i pluriproprietari.

Si tratta di decisioni che sono state l’esito di una intensa mediazione all’interno della maggioranza di Governo, a partire dalla proposta iniziale presentata dal MEF di un innalzamento dal 21% al 26% la cedolare secca fin dal primo immobile locato in affitto breve (una proposta dovuta all’esigenza di “fare cassa”, ma esplicitamente motivata dal Ministro dell’Economia dalla volontà di promuovere il ritorno all’affitto standard dei proprietari di immobili).

Più specificamente:

• non è stato modificato il regime di tassazione del primo e del secondo immobile in affitto breve, che rimangono tassati – in maniera decisamente favorevole – con cedolare secca rispettivamente al 21 e al 26%;
• è stato introdotto l’obbligo di partita IVA a partire dal terzo immobile, nuova soglia dalla quale un esercizio viene considerato attività d’impresa, finora era vigente a partire dal quarto (cfr. art. 7).

Questo comporterà sia maggiori costi, sia una complessità gestionale rispetto alla notevole semplicità del regime di cedolare secca. Inoltre la reale novità per gli esercizi considerati attività d’impresa riguarda l’obbligo del versamento dei contributi previdenziali per lo stesso proprietario/esercente.

19 dicembre 2025. La Regione Emilia-Romagna emana una legge sugli affitti brevi

Con la legge regionale n. 10/2025 (“Disciplina degli immobili destinati a locazione breve in Emilia-Romagna”) l’Emilia-Romagna ha dato facoltà ai Comuni della regione di introdurre nei loro piani urbanistici la destinazione d’uso ‘locazione breve’ nella categoria turistico-ricettiva

L’obiettivo è stato di distinguere gli immobili destinati a questo tipo di attività dal patrimonio abitativo ordinario e – come si legge sul sito ufficiale della Regione: “I Comuni non saranno obbligati a intervenire, ma avranno a disposizione uno strumento da attivare attraverso una variante urbanistica semplificata nel momento in cui la regolazione degli affitti brevi dovesse rendersi utile. Potranno così individuare aree del territorio dove consentire, limitare o incentivare queste attività in base a criteri specifici, come ad esempio il rapporto tra appartamenti destinati alle locazioni brevi e alloggi residenziali presenti”.

Quindi i Comuni potranno:

• definire una percentuale massima di unità residenziali destinabili a locazione breve in un determinato ambito
• limitare o vietare interventi edilizi (demolizioni, ricostruzioni, recuperi, trasformazioni di superfici) in caso di passaggio a locazione breve
• richiedere requisiti di abitabilità più severi (mq. minimi, distribuzione degli spazi interni, standard abitativi)
• subordinare il passaggio alla locazione breve alla presenza di dotazioni aggiuntive (parcheggi e servizi di supporto) considerato il maggior carico degli affitti brevi sul quartiere

Inoltre:

• i Comuni potranno modulare gli oneri comunali per il cambio di destinazione d’uso in relazione alle esigenze del territorio amministrato e alle scelte del Comune
• gli esercizi già attivi avranno tre anni di tempo per adeguarsi alle nuove regole (es. requisiti di conformità) e 12 mesi per comunicare la propria situazione attraverso una dichiarazione sostitutiva ai comuni che adottino la nuova normativa.

21 novembre 2025. Il Consiglio di Stato emana una sentenza che conferma l’obbligo di riconoscimento degli ospiti ‘de visu’ già contenuto nel TULPS, aprendo però alla possibilità di utilizzo di nuove tecnologie sostitutive

La sentenza del Consiglio di Stato (n. 9101/2025 sezione III) ha reintrodotto l’obbligo per i gestori di tutte le strutture ricettive, comprese le locazioni brevi, di identificare di persona gli ospiti, ribaltando in larga misura quella precedente del TAR del Lazio.

È stato in definitiva accolto l’appello del Ministero dell’Interno successivo all’emanazione della sentenza n. 10210/2025 del TAR Lazio che aveva invalidato la Circolare ministeriale (emanata in data 18 novembre 2024 e interpretativa dell’art. 109 del T.U.L.P.S. – Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) sull’obbligo del riconoscimento de visu degli ospiti.

Le motivazioni principali della sentenza del Consiglio di Stato sono state che:

• la Circolare impugnata aveva natura interpretativa e non innovativa
• l’obbligo di identificazione ‘de visu’ è un dovere già vigente dal 1931
• l’identificazione a distanza, tramite l’invio di documenti e codici automatici, non soddisfa il criterio di sicurezza pubblica proprio dell’art. 109 del TULPS
• la verifica dell’identità dell’ospite deve avvenire con modalità idonee a certificare la corrispondenza tra la persona fisica e il documento d’identità.

La sentenza ha aperto però anche all’utilizzo di nuove tecnologie per effettuare tale verifica. Come si legge, infatti questa: “potrebbe essere effettuata mediante appositi dispositivi di videocollegamento predisposti dal gestore all’ingresso della struttura purché idonei ad accertare, hic et nunc, l’effettiva corrispondenza tra ospite e titolare del documento di identità, esibito o trasmesso con altro canale telematico all’atto dell’accesso alla struttura”. Ad essere chiaramente escluse sono le modalità di check-in meno affidabili, come quelle legate all’invio delle foto dei documenti e dei codici delle key box a distanza, senza alcuna effettiva verifica delle identità. Spetterà ora al Ministero dell’Interno definire con la necessaria precisione quali saranno gli strumenti di identificazione ammessi.

8 ottobre 2025. La Corte costituzionale respinge il ricorso governativo contro il Testo Unico sul Turismo della Regione Toscana e ammette la legittimità della Legge regionale

Con la sentenza n. 186/2025 la Corte costituzionale ha dato il via libera alla Legge della Regione toscana (Testo unico del turismo, L. R. 61 del 31 dicembre 2024), approvata nel dicembre 2024 e successivamente contestata dal Governo nazionale tramite la presentazione di un ricorso alla massima istanza in materia di costituzionalità delle leggi, ravvisandone dubbi di illegittimità su due versanti cruciali: il diritto di proprietà e la ripartizione dei poteri in materia di turismo fra Stato e Regioni.

La sentenza è stata di enorme portata perchè, oltre a consentire alla Toscana di proseguire nel percorso di regolamentazione degli affitti brevi, può rappresentare (come la successiva legge della Regione Emilia-Romagna ha già dimostrato) un punto di riferimento per tutte le Regioni italiane che vorranno regolamentare il fenomeno dando la possibilità ai loro comuni capoluogo e a quelli ad alta densità turistica di dotarsi di regolamenti propri.

Particolarmente rilevanti, sia sul versante del dritto di proprietà che su quello della ripartizione istituzionale dei poteri in materia di turismo, i passaggi della sentenza che recitano: “La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà” e: “I problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse.  Il livello regionale e locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)”. I Comuni capoluogo di provincia e quelli a più alta densità turistica “possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione breve” così come da dettato della Legge toscana. Incluse le limitazioni al numero di camere e posti letto che singoli imprenditori o società, dunque gli alberghi, possono affittare riducendo – se necessario – la misura del 40% stabilita come tetto dalla stessa legge.